例如通过发掘上述基本权利的制度性保障诫命，一方面可以充实基本权利的保障内容。

因此，选举权本身就是一项带有集体性的个人权利。《选举法》规定，在间接选举中，选举委员会或者人民代表大会主席团应当向代表介绍代表候选人的情况;推荐代表候选人的政党、人民团体和代表可以在代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况……再次是时间准备上的不平等。

正如白皮书所述，全过程人民民主，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶。[44]因此，有字结构的功能在于在公民个体的法律人格与基本权利之间建立自发的联系。这不仅构成了资本主义国家普遍提高被选举资格的理据，而且直接促成了民主的异化。[43]余军主编：《宪法学》，厦门大学出版社2007年版，第199页。人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。

公务说认为，选举是国家基于国家目的赋予公民的一种公共职务，而不是公民与生俱来的自然权利。[62]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法解读》，中国法制出版社2010年版，第9页;李猛、王冠杰、何君安：《新中国选举制度发展历程》，世界知识出版社2013年版，第23页。人民才是宪法全部权威的来源。

刘诚主编：《川闽粤湘农村经济考察集》，云南省农业经济学会1983年，第113-114页。[24]刘守英：《中国的土地产权与土地市发展》，载中国社科院农村所宏观经济研究室编：《农村土地制度改革国际比较研究》，社会科学文献出版社2009年，第128页。时至今日，尽管修法还未最终落地，试点截止期亦延至2018年底[7]，但此轮修法突破农地入市限制的范围仅限于集体经营性建设用地已基本确定。但在近中期内，不应急于求成。

越来越多的农民认识到单纯靠一家一户的小农生产无法实现持续增收，转而投身工商业，将自己的承包地转让、转包，把土地集中给科技户、种粮大户。无论多么好，这些内容也只应作为对每一个人民追溯其政治体制源头和进程的值得赞赏的好奇心的一种满足，或作为一个有关政府科学的知识的来源。

参见Letter from James Madison to Thomas Ritchie (Sept.15,1821), quoted in M.Farrand (ed.), THE RECORDS OF THE FEDERAL CONVENTION OF 1787, Yale University Press,1911, at 447-448。[14]同前注[4]，程雪阳文，第123页。是延缓改革？还是修正宪法？现在，七届人大一次会议将对此作出决定。 彭錞，法学博士，北京大学法学院副教授。

黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》，《法学研究》2014年第4期，第49页。之所以有这种区别对待，根本原因在于经济效率从来就不是我国土地制度的唯一目标。但该报道同时也表明：当年处正进行时的、宪法修正案试图合法化的土地使用权转让改革，就集体土地而言，是指农用地承包权流转，并不是消极违宪论所认为的是把自由入市作为原则，以限制为例外。与此同时，集体土地转让领域也出现两大变化，包括涉及用途转变（农转非）的转让和不涉及农转非的转让。

宪法的正当含义只能从文本本身当中得来。然而，这不会取消当下改革的必要性。

[56]然而，一个往往被忽略的问题是，宪法中的立法形成条款恰恰是反宪法之常道而行之，因为制宪世代并未明确某种先定承诺，而是将细化规则的权力交给后世的立法者。因此，1988年宪法修正案土地转让条款，作为立法形成条款，提供的是一个原则性框架，而非具体规则。

[18]彭錞：《八二宪法土地条款：一个原旨主义的解释》，《法学研究》2016年第3期，第46页。[52]据此，立法形成条款同时具备授权和控权两个面向，二者之间的张力与调适，即立法形成空间的大小和边界，成为既有文献讨论的焦点。[49] 12月底，全国人大常委会正式修改《土地管理法》，上述建议获得采纳。并提请七届人大第一次会议审议。在此视野下，众多论者批评改革幅度太小，核心在于认为改革措施对改革目标于事无补，甚至背道而驰，理由是《土地管理法》所确立的集体土地入市限制本质上是违宪的。这说明当年的立法者清醒地意识到各地实践的多样性，强行统一立法会带来过高的错误成本，阻碍继续探索，积累经验，不利于深化农村的改革。

作者时任国家计委经济研究所计划经济研究室副主任。另一方面，集体建设用地使用权转让也早有立法，如1998年《土地管理法》第62条规定的农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

[2]李忠夏：《农村土地流转的合宪性分析》，《中国法学》2015年第4期，第137页。这在中国当代宪法史上，可谓前无古人。

[28]随着市场进一步搞活放开，企业用地转让逐渐突破集体的范围，延伸到非集体组织。[23]甘藏春主编：《社会转型与中国土地管理制度改革》，中国发展出版社2014年，第50页。

现下的集体经营性建设用地入市之法律改革也正是在形成新的立法。[27]同时，集体企业用地转让也开始涌现。关键词: 集体土地入市限制。[22]另一方面，集体企业用地也迅猛扩张。

四、1988年宪法修正案土地转让条款的性质与内涵从字面就可判断得出，1988年宪法修正案规定土地的使用权可以依照法律的规定转让，性质上属于立法形成条款，即宪法将土地使用权转让的具体规则委托授权给立法机关形成。它亦非巫师使用水晶球预测未来，而是充满了壮志未酬、不可逆料。

[58]错误成本则代表理想和现实、设计与成品之间的紧张关系，差距越大，越容易挑战宪法稳定性，甚至需要修改或废止宪法来缓解同现实的龃龉。这里的局限条件包括两种。

最后一部分厘定该条款的边界，进而点明如何针对当下改革提供合宪性论证，实施合宪性控制。违背我意志的行为，不是我的行为（Actus me invito factus non est meus actus）。

1986年中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》指出：切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。恰恰相反，就集体建设用地转让而言，限制是原则，流通是例外。发展水平不同地区的规模经营形式很不一样，集体所有土地有偿使用的办法目前也很难确定下来，可先进行试点，法律暂不作规定。何种历史的反思？文章指出：土地生产率的低下，是我国土地领域的一个深层危机。

第一，将可以依法转让的土地明确分列为国有土地和集体所有的土地，而非笼统的土地。[54]那么，为何土地使用权转让被授权立法形成呢？要解答这个问题，就必须理解立法形成条款的成因与功能。

[37]不过，当时的官方调查发现土地转包发展迟缓。其次，既然该宪法条款从一开始就指向经济效率、耕地保护等多元冲突目标之平衡，全面自由入市便不应是当下改革的目标。

由于实践中多见搭地卖房现象，这实际上就是在允许宅基地使用权的流转。2017年8月，原国土部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥等十三个城市开始试点，允许存量的集体建设用地不经征收直接入市运营集体租赁住房项目。

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